不久前，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、分類(lèi)施策、降本增效，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著PPP模式正在走向成熟，超10萬(wàn)億元存量合作項(xiàng)目有望迎來(lái)新契機(jī)，存量、增量有望實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。
加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作，是充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)各自比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平的重要舉措。通過(guò)PPP模式，社會(huì)資本承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等大部分工作并獲得合理的投資回報(bào)，政府部門(mén)則強(qiáng)化價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，確保項(xiàng)目的社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)最大化。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視政府和社會(huì)資本合作，10余年來(lái)，各地運(yùn)用PPP模式在交通運(yùn)輸、市政工程、片區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)保、水利建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嵤┝艘淮笈ㄔO(shè)項(xiàng)目，持續(xù)改善公共服務(wù)供給，加快推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。
也要看到，以2023年為分界線(xiàn)，此前的PPP模式在實(shí)施中暴露出模式運(yùn)用泛化、政府付費(fèi)多于預(yù)期、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與有限等諸多問(wèn)題，在一定程度上加劇了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。2023年11月份，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確新項(xiàng)目實(shí)施需采用特許經(jīng)營(yíng)模式，將PPP項(xiàng)目范圍限定為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)合作，標(biāo)志著PPP新機(jī)制建立。此次，財(cái)政部再次就原機(jī)制下的PPP存量項(xiàng)目出臺(tái)《意見(jiàn)》，為降低存量項(xiàng)目信用風(fēng)險(xiǎn)吃下了“定心丸”。
例如，允許地方政府將一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券等資金統(tǒng)籌用于存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出，明確專(zhuān)項(xiàng)債券可用于處理社會(huì)資本方墊資建設(shè)問(wèn)題，既可緩解存量項(xiàng)目財(cái)政支出壓力，又維護(hù)了政府信用。又如，強(qiáng)化按效付費(fèi)與履約管理，社會(huì)資本需嚴(yán)守信用提供高質(zhì)量服務(wù)，政府需將合同約定的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，有效推動(dòng)雙方守信履約、盡職合作。
在新的政策環(huán)境下，存量項(xiàng)目的運(yùn)作目標(biāo)、市場(chǎng)環(huán)境、參與主體都已發(fā)生重要變化，PPP存量項(xiàng)目展現(xiàn)出發(fā)展新契機(jī)、新路徑。不過(guò)，仍面臨平衡各方利益難、資金統(tǒng)籌使用難等諸多問(wèn)題。下一階段，各地應(yīng)在省級(jí)政府統(tǒng)籌指導(dǎo)下，健全社會(huì)信用體系，加強(qiáng)信用監(jiān)管和行業(yè)自律，統(tǒng)籌促發(fā)展、惠民生與防風(fēng)險(xiǎn)，積極推動(dòng)新規(guī)落地生效，推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式步入“存量規(guī)范、新增求效、雙軌并行、協(xié)同發(fā)力”的新階段。
積極有為打好政策組合拳。對(duì)于新增項(xiàng)目，嚴(yán)格按照新機(jī)制要求，實(shí)現(xiàn)政府由“買(mǎi)單者”向“監(jiān)管者”、民營(yíng)企業(yè)從“低顯位度”向“高參與度”、項(xiàng)目從“低盈利”向“可持續(xù)”、投資從“被動(dòng)式”管理向“投管退”全周期管理“四個(gè)轉(zhuǎn)型”。對(duì)于PPP存量項(xiàng)目，完善將地方政府債券資金接入PPP項(xiàng)目的實(shí)操細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
重信守諾維護(hù)政企信用。嚴(yán)格落實(shí)合同和“按效付費(fèi)”，明確支出法定。強(qiáng)化支出進(jìn)度管理，不得拖延竣工時(shí)間、延遲績(jī)效評(píng)價(jià)。強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)與付費(fèi)掛鉤，壓實(shí)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)維責(zé)任，確保支出“物有所值”。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，政企協(xié)商合力推進(jìn)項(xiàng)目“瘦身健體”。依法依規(guī)重新談判，將相關(guān)調(diào)整以合同條款形式明示，加強(qiáng)履約督導(dǎo)。
加強(qiáng)統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)同治理。做好政府與市場(chǎng)、增量資源與存量資產(chǎn)、項(xiàng)目績(jī)效與資金績(jī)效、短期效果與長(zhǎng)期效益等方面的統(tǒng)籌，更好釋放政策疊加效能，推進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效能與績(jī)效體系雙提升，推動(dòng)宏觀調(diào)控走向更高層次的協(xié)同治理。加強(qiáng)資金統(tǒng)籌，在防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)擴(kuò)大有效益的投資。統(tǒng)籌推進(jìn)PPP存量項(xiàng)目全面體檢，積極創(chuàng)新融資模式與商業(yè)運(yùn)作方式，盤(pán)活存量資產(chǎn)，拓寬收益來(lái)源。（作者：孫鳳儀 吳昺兵 來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)）
